LA TRANSITORIA CUARTA Y OTRAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES
Hace pocos días Miguel Sanz, presidente de UPN y del Gobierno de Navarra, planteaba de nuevo, para el caso de que se produzca una reforma de la Constitución, la supresión de su Disposición Transitoria Cuarta (DT 4ª), que prevé la posible incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma del País Vasco previo referéndum. Alegaba la necesidad de eliminar una espada de Damocles que “acecha nuestras cabezas” para el caso de que “pueda volverse loca la ciudadanía navarra”.
Dejemos aparte la cuestión de qué idea tiene de la democracia nuestro presidente para considerar a quienes defienden la integración de Navarra en Euskadi, no como ciudadanos con opciones políticas distintas a la suya, sino como dementes, y evitemos llevar a sus últimos extremos la ocurrencia de que hay que evitar que el pueblo tenga capacidad de decisión, por si acaso. Obviemos también la posible conclusión de que, ya que la Constitución acepta en su DT 4ª dicha integración como una opción jurídicamente viable, Miguel Sanz considere también al legislador constituyente (en última instancia, el pueblo español convocado en referéndum) como mentalmente trastornado.
Entre los argumentos que ofreció Miguel Sanz, sin embargo, hay alguno más sólido que merece la pena examinar. Si, como parece ser el propósito del gobierno de Rodríguez Zapatero, la Constitución se reformara para hacer constar nominalmente a las diecisiete comunidades y dos ciudades autónomas de que consta la organización territorial del Estado español, es cierto que se produciría una contradicción y una incoherencia con lo que dispone la DT 4ª. Si se llegara a producir la integración de Navarra en otra comunidad autónoma, como prevé dicha disposición, ya no existirían diecisiete sino dieciséis comunidades.
Dicho lo anterior, advirtamos que una reforma tan limitada como la que se plantea produciría algunas otras incoherencias, no sólo con la DT 4ª sino con unos cuantos preceptos más del Título VIII de la Constitución, ante cuya modificación tanto el PSOE como el PP parecen sufrir un temor reverencial. Ahí tenemos los arts. 143, 144, 146 ó 151, que regulan los procedimientos para la creación de las comunidades autónomas; el art. 148, sobre competencias que pueden asumir las de régimen común en sus primeros cinco años de existencia; o las disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, quinta, sexta y séptima, que regulan también diversos aspectos del proceso de creación de las comunidades y ciudades autónomas. Todos esos preceptos han agotado su eficacia una vez constituidas las diecisiete comunidades y las dos ciudades autónomas. Quienes hablan de la “plena vigencia” de la Constitución, si se la han leído bien, deberían matizar sus afirmaciones para tener en cuenta que algunas de sus determinaciones tenían carácter transitorio y han quedado privadas de cualquier efecto.
Por lo tanto, si se lleva a cabo ese propósito de introducir un nuevo precepto constitucional que enumere a las diecisiete comunidades y a las dos ciudades autónomas, debiera en buena lógica acompañarse de la modificación de otros preceptos. Antes de decidir si en dicha reforma debiera incluirse la DT 4ª, debemos recordar que en el llamado “bloque constitucional” existen disposiciones similares que prevén la incorporación de una comunidad autónoma, o partes de su territorio, a otra. El Estatuto de Autonomía del País Vasco, además de desarrollar las previsiones de la DT 4ª, regula la posible incorporación de enclaves a esa comunidad (caso del Condado de Treviño). El Estatuto de Autonomía de Castilla y León regula el procedimiento específico para la integración del territorio de otras comunidades (pensando en Cantabria o La Rioja, históricamente parte de Castilla la Vieja), así como para la segregación de enclaves y su integración en otra comunidad. También los estatutos de Cantabria y La Rioja regulan un procedimiento para la incorporación de la respectiva comunidad a otra limítrofe. La alteración territorial de las comunidades autónomas también es posible indirectamente a través de la regulación que se contiene en el art. 141.1 de la Constitución, en virtud de la cual la modificación de los límites provinciales debe hacerse por Ley Orgánica.
Una reforma constitucional que introdujera la enumeración de las diecisiete comunidades autónomas debiera tener en cuenta esta posibilidad de que en el futuro se produzca alguna alteración en su número, su denominación o su territorio. La historia, contrariamente a lo que parecen pensar quienes con argumentaciones historicistas quieren consagrar un determinado estado de cosas como si fuera un destino inevitable y eterno, no se detiene. Antes de 1978 no existían las diecisiete comunidades autónomas actuales; es de suponer que en algún momento, de aquí al fin del mundo, pueden variar o desaparecer.
La regulación del procedimiento por el cual puede variar el número o el territorio de las entidades que componen un Estado es algo habitual en el derecho comparado. La Constitución de Estados Unidos, la primera de carácter federal, prevé la admisión por el Congreso de nuevos estados a la Unión, exigiéndose el consentimiento de las legislaturas de los estados afectados para la creación de nuevos estados dentro de los límites de otros o mediante la reunión de dos o más estados o partes de estados ya existentes. A lo largo de su historia ha sido habitual la admisión de nuevos estados, algunos creados por segregación de los trece fundadores, hasta sumar los cincuenta actuales.
La Constitución alemana dedica su art. 29 a “la reestructuración del territorio federal”. Dicha reestructuración debe hacerse mediante una ley federal, previa audiencia de los länder afectados por la segregación, la incorporación o el cambio de límites, y debe someterse a consulta popular en los mismos. Las reestructuraciones, además de la voluntad popular, deben tener en cuenta los particularismos regionales, los lazos históricos y culturales, así como la oportunidad económica y los imperativos de la ordenación del territorio y el desarrollo regional. También la Constitución de la Confederación Helvética prevé en su art. 53 la modificación del número y estatus de los cantones bajo el principio de consentimiento del pueblo de los cantones afectados previo a la aprobación por el parlamento federal.
No sólo aparece este tipo de disposiciones en las constituciones de carácter federal, también en las que establecen una organización regional. La constitución italiana prevé en su art. 132 la fusión de regiones existentes o la creación de nuevas regiones mediante ley constitucional, oídos los Consejos Regionales, cuando así lo soliciten ayuntamientos que representen como mínimo a un tercio de las poblaciones interesadas y la propuesta se apruebe en referéndum por la mayoría de éstas. También es posible mediante ley la segregación de una región de determinadas provincias o municipios que así lo hayan solicitado para su incorporación a otra. La constitución de Portugal prevé la creación de regiones administrativas (por el momento no se ha llevado a cabo) mediante ley y previa consulta popular. Se prevén en realidad dos consultas: una de alcance nacional sobre el establecimiento de las regiones, y otra sobre la creación de cada una de las regiones por los electores del ámbito respectivo.
En suma, si queremos que el resultado de una reforma de la Constitución española, en lo relativo a cuántas y cuáles son sus comunidades autónomas, sea coherente con el resto del texto constitucional no bastaría con introducir un precepto con su enumeración, ni se lograría tampoco con la supresión aislada de la DT 4ª. Sería deseable una actualización que eliminara todas las disposiciones sobre creación de comunidades autónomas que han perdido vigencia, y las sustituyera por otras que prevean futuras alteraciones del mapa territorial, siempre desde el principio democrático de la consulta previa y directa a los ciudadanos de los territorios afectados. Sólo en estas condiciones sería aceptable la modificación o supresión de la DT 4ª, manteniendo en todo caso el derecho de los ciudadanos navarros a decidir sobre su futuro.
Finalmente, cabe observar que la eliminación de la DT 4ª, sin ofrecer otros cauces para la expresión de la voluntad del pueblo navarro en cuanto a posibles alteraciones de su estatus, se concilia mal con las tesis paccionadas del régimen foral que defiende el partido presidido por Miguel Sanz. En efecto; la Disposición Adicional Segunda del Amejoramiento del Fuero dispone que el Parlamento de Navarra es el órgano competente para ejercer la iniciativa prevista en la DT 4ª, así como para la separación de Navarra de la comunidad autónoma a la que hubiese incorporado. La simple supresión de la DT 4ª, junto a la mención de Navarra como una de las comunidades autónomas del Estado español con un carácter definitivo y permanente, como patrocina Miguel Sanz, equivaldría a un acto unilateral de modificación del Amejoramiento, ya que quedaría sin contenido una de sus disposiciones, el Parlamento de Navarra se vería privado de una de sus competencias y el pueblo navarro de la única posibilidad que tiene de ser consultado directamente, todo ello sin pacto previo entre Navarra y el Estado.
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