En 1750 se inició en Navarra la construcción de los caminos principales cuyo trazado ha llegado a nuestros días. Las Cortes de Navarra pidieron que la competencia para la construcción y la vigilancia de los caminos, que por entonces eran propiedad del Rey ("caminos reales"), quedase a cargo de la Diputación del Reino en exclusiva, y consiguieron tal concesión en 1783. La Diputación Foral heredó esa competencia a través de la Ley de modificación de fueros de 1841, ratificada a favor de la Comunidad Foral por el Amejoramiento del Fuero de 1982. Las carreteras navarras han sido uno de los signos materiales más visibles del régimen foral durante doscientos años.

A lo largo del siglo XIX la Diputación Foral dictó varias ordenanzas de policía de carreteras que regulaban, no solamente su construcción y mantenimiento, sino también el tránsito por ellas, en aquella época de personas, caballerías y carruajes. Cuando a finales de ese siglo y principios del XX aparecen los automóviles la competencia de la Diputación se les extiende también, aunque decide aplicarles las mismas normas de circulación aprobadas por el Gobierno. La última ordenanza foral de policía de carreteras, la de 1921, regulaba ya la circulación de automóviles, y trasladó a la Dirección de Caminos la facultad de sancionar las infracciones de tráfico que ejercían los alcaldes. En 1928 la Diputación crea la Policía de Carreteras, cuerpo motorizado y especializado en la vigilancia del tráfico, que sería rebautizada como Policía Foral en 1964 al tiempo que ampliaba sus funciones.

Hasta 1959 la Diputación Foral ejerció pacíficamente sus competencias en la materia, reconocidas expresamente (al igual que a las Vascongadas) en el Código de Circulación de 1934. En 1959 se aprueba una ley sobre competencias sobre tráfico que las atribuía, en toda España, a los Gobernadores Civiles, y bajo su dependencia la vigilancia a la Guardia Civil. La Diputación hizo gestiones en las Cortes a través de los procuradores navarros y logró que se incorporara una disposición final que salvaba las competencias de Navarra y de Álava (Guipúzcoa y Vizcaya las habían perdido en 1937). Este hecho no sentó bien en el Ministerio de la Gobernación, regido por el teniente general Camilo Alonso Vega, que en 1961 impulsó la aprobación por el Gobierno de un Decreto-Ley que invocando el orden público modificaba la ley de 1959 e igualaba la regulación del tráfico en Navarra y Álava con el resto de las provincias españolas. La única concesión era permitir que los agentes motorizados de las diputaciones (Policías de Carreteras y Miñones) colaboraran en la vigilancia del tráfico subordinados a la Guardia Civil. Las protestas de la Diputación no consiguieron otra cosa que un acuerdo, aprobado como Orden Ministerial en 1962, que suavizaba los términos. Los agentes forales no estarían subordinados a la Guardia Civil, sino que ambas administraciones coordinarían su actuación, y la Diputación seguiría sancionando algunas infracciones del Código de Circulación que tenían relación con el transporte (que seguía siendo competencia suya) y con la conservación de las carreteras. La Diputación no tuvo más remedio que someterse al contrafuero, aunque hizo constar en acuerdo de 31 de agosto de 1962 que lo aceptaba por patriotismo y por mantener buenas relaciones con el Gobierno, pero "siempre con la reserva, por su parte, de volver a recuperar el ejercicio de las facultades hoy transigidas, cuando las circunstancias así lo vinieren a exigir".

Así, desde 1962 las competencias en materia de tráfico son desempeñadas por la Administración del Estado, compartiendo la Diputación, a través de la Policía Foral, la vigilancia en las carreteras con la Guardia Civil. La potestad sancionadora que de forma residual se le reconoció con el tiempo prácticamente ha desaparecido, deviniendo inaplicables los términos del acuerdo de 1962 desde la derogación del Código de la Circulación por la Ley de Seguridad Vial de 1990 y sus reglamentos de desarrollo.

La Constitución española de 1978 atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de "tráfico y circulación de vehículos a motor". No obstante, se han reconocido competencias a tres comunidades, entre ellas a Navarra. El art. 49.3 del Amejoramiento del Fuero establece que en "todo lo relativo al tráfico y circulación, Navarra conservará íntegramente las facultades y competencias que actualmente ostenta".

El Estatuto de autonomía del País Vasco no menciona el tráfico, pero al atribuir funciones a la Policía Autonómica utiliza un criterio de delimitación negativo, y enumera las que corresponden a las Fuerzas de Seguridad del Estado. En el desarrollo del Estatuto se entendió que el tráfico era una de las competencias que correspondían a la Policía Autonómica en virtud de los derechos históricos, y como forma de actualización de éstos se decidió en 1982 traspasar las competencias que desarrollaba el Estado en la materia a la Comunidad Autónoma. No sólo las de vigilancia propias de la Policía Autonómica, sino en general toda la ejecución de la legislación estatal, incluyendo la potestad sancionadora, la autorización de autoescuelas, la educación vial, la autorización de pruebas deportivas, la coordinación de las policías locales, etc., salvo las funciones relativas a permisos de conducir, de circulación y la matriculación de vehículos, que se reservan al Estado.

El Estatuto de autonomía de Cataluña atribuye expresamente al Estado la competencia en materia de tráfico. No obstante, la Generalidad reclamó durante años la transferencia de esta competencia, que ya había ejercido en los años de la II República, y la consiguió en 1997 (parte del precio por los votos de CiU a la investidura de Aznar en 1996) mediante una ley orgánica, en unos términos similares a los del País Vasco.

Durante muchos años todas las fuerzas políticas navarras, y los sucesivos ejecutivos forales, han declarado su voluntad de recuperar estas competencias, la misma voluntad manifestada en 1962 por la Diputación Foral, y las mismas competencias ejercidas ya por las comunidades de Cataluña y País Vasco. Esa voluntad quedó plasmada en el plan director de desarrollo de la Policía Foral aprobado unánimemente por el Parlamento de Navarra en 1994.

Últimamente se nos anuncia cada pocos meses que es inminente la recuperación de competencias por Navarra. Los anuncios, hasta ahora, han sido poco concretos en cuanto a su forma y extensión. Como escribí hace ya una década (Revista Jurídica de Navarra nº 16, julio-diciembre de 1993), entiendo que podría realizarse de dos maneras:

a) Asumiendo la Policía Foral en exclusiva la vigilancia del tráfico, sustituyendo a la Guardia Civil en las funciones que viene desempeñando. Así quedó plasmado en el plan director de 1994, que reservaba a la Guardia Civil únicamente funciones de tipo supracomunitario y preveía la sustitución progresiva de las Fuerzas de Seguridad del Estado a medida que la Policía Foral fuera asumiendo nuevas funciones.

b) Asumiendo no sólo la vigilancia sino, además, la ejecución de la legislación estatal, de modo similar a lo sucedido en Cataluña y País Vasco, con traspaso de las competencias estatales y de los recursos adscritos a las jefaturas provinciales de tráfico.

Teniendo en cuenta que el Amejoramiento del Fuero no prevé esta segunda solución, pues únicamente atribuye a Navarra las competencias que desempeñaba en 1982 (la vigilancia del tráfico por la Policía Foral compartida con la Guardia Civil), sería necesaria una ley orgánica, bien de transferencia de competencias estatales o de reforma del Amejoramiento. La primera opción, en cambio, no exigiría modificaciones legislativas, sino solamente un acuerdo entre ambas administraciones por las cuales se limitara la presencia de la Guardia Civil a funciones supracomunitarias y se establecieran los pertinentes criterios de coordinación.

La segunda opción parece más acorde con la voluntad expresada por todas las fuerzas políticas navarras, y también más congruente con el modelo de desarrollo autonómico que ha seguido España en los últimos años, en el cual Navarra figura entre las comunidades autónomas con vocación de asumir un mayor nivel de competencias. Pese a la reciente teoría de los chorritos de agua multicolores y los hábitos de higiene en el año 1000 enunciada por el titular de un importante órgano constitucional, es evidente que de la Constitución, y muy particularmente para el caso de Navarra, no se deriva un criterio de uniformidad competencial.

Por las incompletas informaciones que ahora se han hecho públicas, sin embargo, parece que las conversaciones entre los ejecutivos central y foral van en una dirección distinta que cabe calificar, cuando menos, como peculiar. En contra de lo aprobado por el Parlamento de Navarra en 1994, y de lo anunciado por el Presidente del Gobierno de Navarra en el programa expuesto en 1999 para su investidura, no se prevé la sustitución de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil en las carreteras navarras, sino su permanencia indefinida (con el sorprendente argumento de que no se dedica a la regulación del tráfico, como pensábamos, sino a la lucha antiterrorista), con lo cual se aspira no a la exclusividad sino a mantener una competencia compartida. Tampoco se prevé el traspaso de los medios adscritos a la jefatura provincial de tráfico, sino únicamente el de algunas imprecisas competencias, la única que se ha definido con claridad es la función sancionadora, ni queda claro el instrumento a través del cual se realizará tal transferencia, si ley orgánica, real decreto (que es un medio no apto para transferir competencias, como mucho podría realizar una encomienda de gestión de competencias estatales, sin cesión de titularidad, o un simple convenio de colaboración), u otro. Esperemos que en breve estos aspectos sean explicados y queden aclarados y que, cuanto antes, se aborde de verdad esta asignatura que Navarra tiene pendiente desde 1962.