Este año se celebra el vigésimo aniversario de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra. Reza su preámbulo que es "rasgo propio del Régimen foral navarro, amparado por la Constitución que, previamente a la decisión de las Cortes Generales, órgano del Estado en el que se encarna la soberanía indivisible del pueblo español, la representación de la Administración del Estado y la de la Diputación Foral de Navarra, acuerden la reforma y modernización de dicho Régimen", y que el Gobierno "formalice el pacto" posteriormente como proyecto legislativo. Con estas y otras fórmulas el Amejoramiento acoge la tradicional tesis pactista que desde la Ley de Modificación de Fueros de 1841 ("Ley Paccionada") han venido defendiendo con notorio éxito ilustres autores desde Yanguas y Alonso hasta Del Burgo. En suma, que el régimen foral responde a un pacto entre Navarra y el Estado novador del que antaño vinculaba al Rey y al Reino y que se plasmaba en el respectivo juramento de fidelidad a los fueros y al monarca.

Sin entrar a fondo en el debate sobre las tesis fueristas, diré solamente que a mi juicio la interpretación más acertada es la que considera que tanto la ley de 1841 como los sucesivos convenios económicos y demás normas de desarrollo del régimen foral difícilmente se pueden considerar en buena teoría constitucional como un pacto que vincule al Estado y que éste no pudiera modificar unilateralmente en ejercicio de su soberanía, pero que bajo esos actos siempre ha subyacido un pacto político entre las instituciones navarras y las centrales que a la postre ha conseguido convertirse en norma constitucional (Disposición Adicional Primera de la Constitución de 1978).

Sin embargo, los sucesivos pactos entre quienes han dirigido en cada época la política navarra y quienes han regido las instituciones estatales no han sido precedidos por un pacto entre los propios navarros, entre sus diversos partidos, banderías o corrientes ideológicas. Al contrario. Se ha predicado de todas las constituciones españolas hasta 1978 que fueron imposición de un partido triunfante sobre otro vencido (liberales y absolutistas, moderados y progresistas, republicanos y monárquicos), lo que explica su corta vida. Lo mismo se puede decir de los pactos entre Navarra y el Estado; todos tuvieron como acto previo la victoria política, a veces también bélica, de unos navarros sobre otros.

El hecho es particularmente visible en la Ley "Paccionada" de 1841. Con los carlistas derrotados y deshechas sus filas tras el Convenio de Vergara, los liberales navarros que monopolizaban la Diputación pactaron con sus correligionarios en Madrid una ley que respondía a sus ideas sobre la acomodación del régimen foral a la Constitución de 1837. Lo mismo se puede decir del primer convenio económico, el de Tejada Valdosera de 1877, no por casualidad concluido tras una nueva derrota de las armas carlistas. Durante todo el siglo XIX los carlistas, junto a cierto número de fueristas intransigentes surgidos de las propias filas liberales, rechazaron la ley de 1841 y exigieron la reintegración foral.

El Decreto-Ley que en 1925 adaptó el Estatuto Municipal al régimen foral y el convenio económico de 1927, trascendentes por acoger expresamente el principio de inmodificabilidad unilateral de la ley de 1841, se aprobaron durante la Dictadura de Primo de Rivera, época en que no se permitía la libre expresión de las diversas opciones políticas. El debate entre cuarentaiunistas, partidarios del régimen establecido por la Ley de 1841, y partidarios de la reintegración foral, tan vivo en las dos primeras décadas del siglo, simplemente carecía de los mínimos cauces para plantearse. Fueron de nuevo los primeros, que estaban en sintonía con la Dictadura, quienes pudieron imponer sus tesis.

La guerra civil de 1936-1939 supuso de nuevo que una parte de los navarros pudiera imponer por la fuerza de las armas sus ideas (no cambia este hecho que las ideas impuestas fueran mayoritarias). Los convenios económicos de 1941 y 1969 o el Fuero Nuevo de 1973 ratificaron la doctrina del pacto foral; pactaron en nombre de Navarra quienes habían triunfado y obtenido el poder en la guerra y lo mantenían gracias a su integración en la dictadura franquista. Un nuevo pacto entre correligionarios de Pamplona y Madrid no compartido por todos los navarros, carentes de la posibilidad de ejercer sus derechos democráticos.

La transición desde el franquismo iniciada en 1975 era una oportunidad de corregir el curso de la historia. El debate sobre el futuro de Navarra se iba a hacer sin las heridas de una guerra reciente y en un régimen de libertades donde cada navarro podría participar a través de la elección por sufragio universal de la Diputación y del Parlamento Foral. Por desgracia el Amejoramiento no consiguió todo el consenso que hubiera merecido. No cabe reprocharle ausencia de legitimidad formal; fue aprobado con una sobrada mayoría del Parlamento Foral. Pero hay que lamentar dos circunstancias que le han privado de convertirse en una auténtica "Constitución foral" no sólo acatada sino aceptada, asumida e interiorizada como la base legítima de sus instituciones por todos los navarros, cimiento de un patriotismo constitucional o foral propio. La primera es que contara con la oposición en bloque del nacionalismo vasco; una oposición minoritaria, es cierto, pero ni coyuntural ni susceptible de ser ignorada, ya que constituye una corriente organizada, consistente y representativa de una parte del pueblo navarro. La segunda, que no se sometiera a referéndum, a diferencia de lo sucedido con los Estatutos de Autonomía de otras comunidades. Sin estas circunstancias el Amejoramiento hubiera obtenido un plus de legitimidad que hubiera evitado algunos de los problemas de integración que ha sufrido Navarra desde entonces.

Esos hechos no eran, de todos modos, obstáculo insalvable para la integración en su marco político de los sectores ideológicos que habían rechazado el Amejoramiento. Un desarrollo inteligente y abierto hacia todos de las instituciones establecidas en 1982 podría haber conseguido progresivamente su adhesión. Ejemplos no faltan, como el inicial rechazo por los fundadores de UPN o por Euskadiko Ezkerra de la Constitución española y su posterior aceptación tras el Amejoramiento y el Estatuto vasco. O el rechazo por Alianza Popular (luego Partido Popular) del Título VIII de la Constitución y su voto contrario al Estatuto vasco, que dos décadas más tarde ha dado paso a que el PP se muestre como el campeón de la Constitución y el Estatuto. Y recordemos que en 1995 Eusko Alkartasuna formó parte del Gobierno de Navarra, una aceptación implícita del marco político establecido por el Amejoramiento.

Pero si en algún momento algunos pasos se dieron en ese sentido parece que hoy se están desandado a toda velocidad. En los últimos años se va asentando en las instituciones navarras un fundamentalismo identitario excluyente que utiliza insistentemente los resortes del poder en una campaña de pureza ideológica en la cual no sólo el nacionalismo vasco sino todo quien no comparte al ciento por ciento las tesis históricas, políticas o lingüísticas de quienes mandan son presentados como enemigos de Navarra. Propugnar la reforma de la Constitución o del Amejoramiento o proponer marcos políticos distintos a los actuales, sean nacionalistas, federalistas o autonomistas, es presentado como un ataque a una democracia que, al parecer, se basa en la inmutabilidad de dichos textos sagrados. Proponer la extensión de la oficialidad del euskera, o simplemente de su enseñanza y uso, a zonas de Navarra distintas de la actual zona vascófona se considera como un ataque a la identidad de Navarra urdida con el apoyo o la dirección de grupos terroristas. Sugerir que la enseñanza de la historia (como la de cualquier disciplina) pudiera estar abierta a las diversas interpretaciones que de la misma hace la ciencia se enfrenta a la pretensión de imponer la enseñanza de una "historia oficial" que creíamos fenecida con el franquismo y que tacha cualquier otra versión de manipulación y falsedad. Discrepar de determinadas medidas de la lucha contra el terrorismo, sea doméstico, islámico o internacional, conlleva la acusación de justificarlo o ser su cómplice. Votar en el Parlamento o en los Ayuntamientos en coherencia con los programas con que se acudió a las elecciones implica a menudo la acusación de querer sacar ventaja de los votos de quienes no condenan el terrorismo. Proponer alternativas a programas de gobierno, a proyectos legislativos o a la ejecución de cualquier obra pública merece a menudo la acusación de intentar frenar a toda costa el progreso de Navarra. Tampoco se puede negar que estas expresiones tienen un perfecto contrapeso que incluso les sirve de legitimación en quienes propugnan otra identidad igualmente excluyente y otra "verdadera" interpretación de la historia defendidas mediante terrorismo de alta o baja intensidad, que querrían imponer otro marco político prescindiendo de la voluntad de la mayoría de los navarros.

En estas condiciones adversas a un clima de pluralismo democrático difícilmente se puede conseguir la integración de todos, independientemente de sus ideas políticas o sentimientos de identidad, en un marco de convivencia común. Difícilmente muchos ciudadanos se van a identificar con instituciones en las cuales casi a diario se descalifican sus ideas y se les acusa de enemigos internos, de constituir una "anti-Navarra" similar a la "anti-España" estigmatizada durante el franquismo. Difícilmente se van a sentir cómodos dentro de una comunidad que les exige renunciar a algunas de sus convicciones para adherirse a las oficiales. En una democracia la legitimidad de las instituciones no sólo se basa en las mayorías sino también en el respeto de los derechos de todos y en ofrecer cauces para la expresión y la defensa de las diversas ideas y sentimientos individuales o colectivos.

Hace poco Santos Juliá (El País de 4 de noviembre de 2001) advertía con fundamento sobre ese "reiterado tropo que toma a una parte de la sociedad por el todo de la nación". Escribía que "el lehendakari reclama para aquella parte de la sociedad vasca que reconoce en Euskadi su única patria la calidad de sujeto de derechos políticos como nación diferenciada" y denunciaba que "como lo que importa no es el marco de convivencia entre vascos, el Estatuto ya no sirve y en su lugar se exige un Pacto, cuyos sujetos no son todos los ciudadanos del País Vasco sino una de sus partes previamente confundida con la Nación y el Estado español". La misma melodía para otra letra. Es curioso comparar los discursos de las mismas fuerzas políticas a un lado y otro de la muga entre Navarra y Vascongadas. Los mismos que en un lado hablan de respeto a los derechos de las minorías, de pluralidad y de convivencia de identidades diversas en el otro hablan de votos, de la razón de la mayoría y del respeto a las decisiones adoptadas por las instituciones, cuando no de la existencia de una verdad revelada por la historia.

El pacto foral pendiente para una Navarra con futuro como proyecto político común, más necesario que los que puedan concluir las instituciones navarras con las estatales, es el pacto entre los propios navarros. Que se inicia con diálogo y respeto entre todos y para todos.