IDEAS PARA MEJORAR EL AMEJORAMIENTO (I)

 

         Después de 27 años parece que se va a abordar una segunda reforma del Amejoramiento del Fuero, tras la de 2001 limitada a suprimir el disfuncional “procedimiento automático” de elección del Presidente del Gobierno. Como han hecho otras comunidades con la reforma de sus estatutos, debería aprovecharse el momento para hacer una revisión profunda del texto porque los años no pasan en balde, aunque no sólo los gobernantes navarros sino incluso el legislador constitucional tiendan a pensar lo contrario y dejar que envejezcan los textos legales sin inmutarse, sin querer enterarse de que a la larga suele ser más peligroso no atreverse a modificar las normas que afrontar periódicamente su actualización.

 

         No es de recibo la idea inicial del ejecutivo foral de limitar la reforma a un solo punto, la duración de la legislatura en caso de disolución anticipada, porque no habría consenso para más. Argumento falaz ya que igualmente se puede afirmar que tampoco hay consenso para esa exigua reforma a la vista de lo manifestado por las diversas fuerzas políticas, mayoritariamente favorables a abordar otras materias. Por otro lado, no se han justificado los motivos que hacen necesaria precisamente esa reforma.

 

         Se puede alegar un criterio de homologación con otras Comunidades Autónomas. Es cierto que las que accedieron a la autonomía a través del art. 151 de la Constitución (Andalucía, Cataluña, Galicia, País Vasco) incluyeron en sus estatutos la disolución anticipada de su asamblea legislativa según el mismo modelo parlamentario recogido en la Constitución para las Cortes Generales. Por el contrario, las restantes comunidades disponían de parlamentos indisolubles. Las sucesivas reformas estatutarias han ido introduciendo el mecanismo de la disolución anticipada; en unos casos estableciendo con todos sus rasgos el sistema de gobierno parlamentario (Aragón, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Islas Baleares), en otros manteniendo el límite de que la legislatura de la nueva cámara concluye de modo que se celebren en todo caso nuevas elecciones coincidiendo con los comicios municipales (Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia).

 

         En Navarra nos hallamos con la paradoja de que el Amejoramiento del Fuero es equiparable con las comunidades del art. 151 en cuanto al nivel de competencias (e incluso lo sobrepasa en algunas materias por su régimen foral), pero en cuanto al sistema institucional se equipara a las comunidades del art. 143, las de menor autonomía inicial. Es razonable por ello aspirar a la equiparación en cuanto al régimen institucional con las comunidades más avanzadas, pero debiera hacerse en todos sus aspectos y no sólo con alguno elegido selectivamente. Reducir esa supuesta equiparación a la duración de la legislatura es una operación tramposa, que no beneficia tanto a Navarra como solamente al Gobierno de Navarra.

 

         El régimen parlamentario se basa en un teórico equilibrio entre el ejecutivo y el legislativo. El primero puede disolver al segundo y convocar elecciones; este puede derribar a aquel mediante la moción de censura. En su funcionamiento ordinario se produce una relación continua en la cual el ejecutivo tiene atribuidas potestades importantes pero sometidas al control del parlamento. En la práctica y por el funcionamiento del sistema electoral y de partidos ese equilibrio está roto a favor del ejecutivo. En Navarra la limitación de la duración de la legislatura iniciada mediante elecciones anticipadas es un límite adicional a las potestades del Presidente del Gobierno; puede decidir libremente la fecha de unas elecciones anticipadas para acomodarlas a sus intereses políticos, lo cual constituye una prerrogativa muy importante, pero con el riesgo que supone saber que en un par de años, o menos, tiene que volver a someterse a las urnas. Dicho en otras palabras, es una garantía del lado del Parlamento (y por extensión, de los ciudadanos a los que representa), de modo que la disolución anticipada no se use por un interés puramente partidista de fijar la fecha electoral a conveniencia particular del Presidente, sino solo en situaciones de auténtica crisis. En resumen, suprimir la limitación de la duración de la legislatura supone reforzar el poder del Presidente del Gobierno a costa del Parlamento y de los ciudadanos.

 

         No sería razonable que el Parlamento aprobara esa reforma si no va comprendida en un paquete más amplio que se proponga homologar realmente el régimen institucional de Navarra con el sistema parlamentario en su totalidad. Pero ello exige otras reformas adicionales que reequilibren la posición del Parlamento y el Gobierno.

 

En primer lugar, conceder al Parlamento de Navarra las mismas atribuciones que tienen las restantes asambleas autonómicas en cuanto a iniciativa legislativa y, en particular, para la reforma del Amejoramiento del Fuero. Todos los parlamentos autonómicos pueden impulsar la reforma de sus respectivos estatutos, compartiendo esa facultad con los ejecutivos. El Parlamento de Navarra carece de cualquier facultad al respecto, lo cual resulta más chocante todavía teniendo en cuenta que sí puede tomar la iniciativa para reformar otras leyes orgánicas y que sí tuvo esa facultad para la elaboración del propio Amejoramiento del Fuero de 1982. Afirmar, como ha hecho el Presidente del Gobierno, que dotar de esa iniciativa al Parlamento es contrario al principio del pacto foral es una falacia. Hay que recordar que el Real Decreto 121/1979, de 26 de enero, dispuso expresamente que “La Diputación Foral deberá someter a la aprobación del Parlamento Foral una propuesta de distribución de funciones, composición y forma de elección de los órganos de las instituciones forales. El texto que sobre la citada propuesta resulte definitivamente aprobado por el Parlamento Foral será negociado, en su caso, con el Gobierno por la Diputación Foral para pactar el correspondiente acuerdo”. Este fue el medio seguido para elaborar el Amejoramiento: el Parlamento Foral aprobó unas bases de negociación que iniciaron el proceso. Decir ahora que conceder la iniciativa al Parlamento es contrario al pacto foral es tanto como decir que el propio Amejoramiento fue antiforal. En realidad se están mezclando interesadamente dos cuestiones distintas. Lo que garantiza el principio del pacto es el procedimiento mediante el cual el texto negociado por las comisiones de Navarra y el Estado (con o sin iniciativa parlamentaria) se somete a ratificación por parte del Parlamento de Navarra y de las Cortes Generales en ambos casos por procedimiento de lectura única y sin posibilidad de enmienda (enmienda que sí es posible con los estatutos de autonomía, que no son objeto de esa negociación previa). El Parlamento debiera tener mayor participación en la iniciativa de modificación sin tener que limitarse a ratificar lo negociado por el Gobierno a sus espaldas.

 

Algo parecido podemos decir del Convenio Económico, cuya aprobación final se hace por ley estatal. Cabría establecer la iniciativa o alguna participación a favor del Parlamento de Navarra; y cabría introducir la garantía adicional de que el texto pactado sea sometido a las Cortes Generales mediante procedimiento de lectura única y sin enmienda, ya que actualmente no está previsto que se excluyan las enmiendas (aunque se haga de hecho por la cortés renuncia de todos los grupos parlamentarios a presentarlas).

 

Otra reforma inexcusable para dotar al Parlamento de Navarra de la posición que debiera tener es suprimir los límites introducidos en el Amejoramiento a su régimen de sesiones (máximo de 16 al año). Límites que proceden del Informe de la Comisión de Expertos que sustentaron los pactos autonómicos de 1981 con la obsesión de estorbar el desarrollo de las instituciones autonómicas, y que han ido desapareciendo de los estatutos de autonomía a través de sus sucesivas reformas. Y que, por cierto, no se cumplen. Tampoco estaría de más eliminar los límites a los períodos de sesiones y reconsiderar los de las vacaciones parlamentarias, provenientes de una tradición que ha devenido obsoleta.

 

IDEAS PARA MEJORAR EL AMEJORAMIENTO (II)

 

Existen otras reformas que han sido introducidas en diversos estatutos de autonomía los últimos años y que sería razonable introducir también en el Amejoramiento del Fuero, y que no debieran ofrecer problemas para lograr un amplio consenso.

 

A. Entre ellas, la posibilidad de que el Gobierno de Navarra pueda aprobar decretos-leyes. Además de los motivos prácticos que han llevado a contemplar esta figura en los estatutos de Andalucía, Aragón, Castilla y León, Cataluña, Comunidad Valenciana e Islas Baleares, en Navarra sería particularmente útil para desplazar una figura artificiosa y de dudosa constitucionalidad como son los decretos legislativos forales de armonización tributaria. Fueron introducidos por la Ley Foral 14/2004, de 3 de diciembre, del Gobierno de Navarra y de su Presidente, como normas urgentes que puede dictar el ejecutivo para la modificación de leyes forales tributarias cuando una reforma del régimen tributario común obligue, conforme al Convenio Económico, a que se apliquen idénticas normas a las del Estado. Contrariando las disposiciones de la Constitución y del Amejoramiento en cuanto a que las delegaciones legislativas deben hacerse con fijación de las bases, de forma expresa, para materia concreta y con fijación de plazo, se realiza una delegación genérica, amplia y con plazo indeterminado. La figura del decreto-ley foral resolvería esta situación, y ofrecería la ventaja de establecer un control del Parlamento sobre el Gobierno a través de la convalidación, control del que los actuales decretos forales legislativos carecen.

 

B. La participación de Navarra en la gestión de la política del Estado y en particular en la forma de elección y composición de determinados órganos comunes: Consejo General del Poder Judicial, Tribunal Constitucional, Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, Tribunal de Cuentas, Consejo Económico y Social, Agencia Tributaria, Comisión Nacional de Energía, Agencia Española de Protección de Datos, Consejo de Radio y Televisión, empresas públicas estatales, etc.

 

C. La participación de Navarra en la gestión de la Unión Europea. Debiera preverse como mínimo: la recepción de información por parte del Gobierno de España de los procesos de elaboración de los Tratados y de los proyectos de legislación europea que afecten a materias de específico interés para Navarra; la participación en el proceso de elaboración normativa en las materias que sean competencia exclusiva de Navarra, en su caso con audiencia del Parlamento en el proceso de elaboración de dictámenes que las Cortes Generales dirijan a las instituciones de la Unión Europea; tener representación, directamente o en unión de otras Comunidades Autónomas, en la Representación Permanente de España ante la Unión Europea, en la representación ministerial de España en el Consejo de la Unión Europea y en los grupos de trabajo del mismo Consejo; contar con legitimación para accionar ante el Tribunal de Justicia o para instar al Gobierno de España el inicio de acciones en defensa de sus competencias; reconocer la delegación de Navarra ante la Unión Europea.

 

D. La regulación de la Administración de Justicia en Navarra, actualizándola según los cambios operados durante tres décadas. No tiene sentido mantener la referencia a la extinta Audiencia Territorial y que en cambio no se mencione al Fiscal Superior o al Consejo de Justicia.

 

E. Es conveniente hacer también una actualización de los criterios de atribución de competencias a Navarra y su delimitación respecto de las del Estado. Treinta años de experiencia de funcionamiento del Estado autonómico ponen de manifiesto que es posible hacer una regulación mucho más precisa. En el caso del Amejoramiento sería necesario y a título de ejemplo abordar al menos lo siguiente:

 

a) Atribución a favor de la Comunidad Foral de la competencia sobre consultas populares, tanto su convocatoria por las instituciones de Navarra en materias de su competencia como sobre las de ámbito local. También debiera incluirse la exigencia de referéndum para modificaciones sustanciales del Amejoramiento del Fuero.

 

b) Atribución a Navarra de la ejecución de la legislación del Estado en las materias de seguridad vial, tráfico y circulación y de ordenación del transporte de mercancías y viajeros, de manera que se supere el empantanamiento de la transferencia que la actual y ambigua redacción ha provocado. Atribución igualmente de las competencias sobre seguridad ciudadana, protección civil y atención de emergencias.

 

c) Actualizar las definiciones sobre el régimen de radiodifusión y televisión, prensa y, en general, de los medios de comunicación social; los avances tecnológicos han dejado en la obsolescencia la regulación anterior.

 

d) Actualizar también la delimitación competencial en materia laboral y de inmigración.

 

e) Definir las competencias sobre Cajas de Ahorro, y en particular restituyendo al Parlamento de Navarra la competencia legislativa. La actual redacción sobre el “régimen especial de convenios” ha permitido una particular interpretación que ha supuesto el desapoderamiento del Parlamento, que no puede entrar a regular el régimen aplicable a Caja Navarra. Se ha convertido de facto en una competencia exclusiva de ambos ejecutivos, el central y el foral, quienes aprueban sus estatutos en virtud de una atípica y exorbitante potestad cuasilegislativa, ya que ni se someten a las leyes vigentes en la materia ni tan siquiera someten su acuerdo a ratificación parlamentaria; un auténtico agujero negro en el control parlamentario.

 

F. Es necesario hacer un repaso de muchos conceptos que han quedado completamente desfasados y que siguen apareciendo en el texto del Amejoramiento como auténticas reliquias del pasado: “condición femenina”, “Corredores de Comercio”, “Segunda Cadena (UHF)”. En particular las disposiciones transitorias debieran ser objeto de revisión total.

 

Frente a la opinión comúnmente aceptada de que la reforma del Amejoramiento debiera pasar por incorporar una serie de instituciones creadas en los últimos años (Defensor del Pueblo, Consejo de Navarra), no creo que ello sea necesario ni siquiera conveniente. Tal medida no incrementa el autogobierno de Navarra. Al contrario, si en la actualidad la creación o supresión de esas instituciones o de otras recae dentro de su ámbito de competencias y puede hacerlo mediante ley foral, su inclusión en el Amejoramiento sustrae esa competencia de la Comunidad Foral y la convierte en una competencia compartida que exige pacto con el Estado. Lo único que añade es una congelación normativa de esas instituciones, ya que la reforma del Amejoramiento pasa por un procedimiento mucho más rígido. En cualquier caso, si se argumentara que lo que se pretende es precisamente eso, sustraer del legislador foral la tentación de suprimir esos organismos y garantizar su subsistencia en beneficio de la ciudadanía, no se ve entonces porqué la nómina de instituciones a incluir en el Amejoramiento es tan limitada. Por las mismas razones podrían  o deberían incorporarse el Consejo Audiovisual, el Consejo Económico y Social, el Tribunal Administrativo de Navarra, el Consejo Escolar o la Comisión Foral de Régimen Local.