Se conmemora en estos días el vigésimo aniversario de las primeras elecciones municipales tras la dictadura franquista. Hace poco se cumplieron también los veinte años de la Constitución, que en su art. 140 "garantiza la autonomía de los municipios" y dispone que su gobierno corresponde a los respectivos Ayuntamientos, integrados por Alcaldes y Concejales, éstos "elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto". Si esta segunda parte se viene cumpliendo desde 1979 y podemos afirmar que contamos con una democracia municipal perfectible pero asentada, es bastante dudoso que la autonomía municipal garantizada por la Constitución se haya hecho efectiva. Podrían apuntarse varias causas, pero me voy a centrar en la que, a mi entender, constituye la base del problema. Me refiero al minifundismo municipal, a la fragmentación administrativa o al defectuoso mapa municipal, llámese como se quiera, con el que contamos en España en general y en Navarra en particular. Por decirlo de otra manera: demasiados municipios en su mayoría demasiado pequeños.

La cuestión viene de largo y no es exclusiva de nuestro país. La Asamblea Nacional francesa debatió en 1789 la nueva organización territorial que debía salir de la revolución, una vez abolidos todos los privilegios. Se ofrecieron dos modelos; Condorcet y Sièyes defendían el gran municipio, exigiendo un mínimo de población o de extensión territorial para su constitución; Mirabeau propugnó, para evitar la dominación de las villas menores por las mayores, el pequeño municipio, que sería el finalmente adoptado. Se estableció que "habrá un municipio en cada ciudad, pueblo, parroquia o comunidad rural". De los 720 municipios previstos en el proyecto de gran municipio se pasó en Francia a más de 40.000 entidades.

El modelo francés se extiende por Europa y es adoptado también en España durante el siglo XIX, persistiendo hasta hoy el pequeño municipio: más de 8.000 municipios para 40 millones de habitantes. La fragmentación es particularmente intensa en Navarra: 272 municipios para 530.000 habitantes.

La inadecuación del pequeño municipio para cumplir las funciones que a fines del siglo XX se le requieren (sobre todo la prestación de servicios públicos inimaginables en 1789) es patente y ha sido objeto de discusión en muchos países. Algunos que no siguen el modelo administrativo napoleónico –Reino Unido, Suecia- han realizado mediante ley reducciones drásticas del número de municipios a lo largo de este siglo; en cambio en los países de influencia administrativa francesa se ha preferido solucionar el problema a través de la asociación o fusión voluntaria de los municipios existentes (salvo Bélgica, donde la reducción sí se ha operado por ley). Esta opción no ha dado frutos apreciables en ningún país, y ha mantenido la dispersión municipal. No tenemos más que recordar el fracaso de los Distritos administrativos previstos en nuestra Ley Foral de Administración Local de 1990, como medio de agrupación de municipios rurales de menos de 5.000 habitantes; no se ha creado ninguno. En los últimos años en Navarra no se ha reducido el número de municipios, al contrario, han sido más frecuentes las segregaciones que las fusiones. Y ni siquiera ha sido posible en los últimos años aprobar una ley de agrupaciones forzosas de municipios para prestar servicios comunes. Sí se han creado Mancomunidades que son efectivas para resolver algunos servicios, pero que no son la solución global.

La supervivencia del pequeño municipio provoca su permanente minoría de edad. Su insuficiencia de capacidad económica y técnica para ejercer la mayoría de las teóricas competencias municipales origina la persistencia de la tutela de una Administración superior, en nuestro caso la foral. Aunque la ley ha eliminado de iure la tutela que el antiguo Reglamento para la Administración Municipal de Navarra atribuía a la Diputación, de facto esa tutela se mantiene a través de los más variados mecanismos: Planes de Infraestructuras Locales, Planes Directores, Proyectos Sectoriales de Incidencia Supramunicipal (qué fácil, con nuestro minifundismo municipal, que cualquier proyecto lo sea), Fondo de Participación en los impuestos de Navarra, etc. Ya que los municipios ni saben ni pueden, es la Administración Foral la que planifica, regula, decide, y, sobre todo, la que administra el dinero. El papel de los alcaldes sigue siendo recorrer despachos para que su municipio sea afortunado con su inclusión en los planes, proyectos, programas, subvenciones. Antes los alcaldes hacían antesala ante el despacho del diputado de su merindad; ahora se pierden en un laberinto de Departamentos, Servicios, responsables políticos y funcionarios. ¿Y qué sucede cuando el Ayuntamiento sí tiene capacidad? Son pocos, pero los hay. Lo siento, la norma se ha hecho para todos igual; pase usted con sus ciento ochenta mil o sus veinte mil habitantes por el aro previsto para los municipios de cincuenta vecinos, usted también es menor de edad. Presente su instancia en el Registro General del Gobierno de Navarra; pida la autorización, pida la subvención, adjunte su proyecto, no olvide justificantes y facturas, pruebe que está prestando el servicio o ha hecho la obra, no olvide la memoria anual y la evaluación de resultados. Igual que esos padres que no quieren reconocer que sus hijos ya se han hecho mayores, a la Administración Foral no le gusta la idea de que algún día los municipios sometidos a su tutela crezcan. El papel tutelar –cuasipaterno, cuasimaterno- del Gobierno de Navarra es políticamente demasiado provechoso para renunciar a él; el día que sean los municipios los que decidan no serán los Consejeros quienes partan y repartan y rentabilicen políticamente cada peseta que se gasta y cada inauguración que se celebra.

Nuestras leyes, empezando por la Constitución, son muy respetuosas con la autonomía local. Pero la realidad la desconoce. Y la seguirá desconociendo mientras no se reforme en profundidad el mapa municipal con el criterio de constituir municipios, por su población, extensión y recursos económicos, capaces de asumir efectivamente sus responsabilidades. Quizás no necesariamente el gran municipio de la revolución francesa, pero sí el municipio sostenible.

A quienes se opongan a una reforma del mapa municipal hecha desde arriba y no desde la voluntariedad municipal, apelando al principio de la autonomía local, les diré que mi propuesta no atenta a una autonomía local que hoy no existe, sino que, al contrario, pretende que haya autonomía de verdad. La desaparición de muchos Ayuntamientos no es incompatible con la existencia de órganos representativos en cada núcleo de población. Ahí tenemos la institución del concejo. Podría haber un concejo en cada "ciudad, pueblo, parroquia o comunidad rural", o en cada barrio; concejo entendido como órgano de representación y participación de los vecinos, como órgano de democracia local, no necesariamente como órgano dotado de una capacidad de gestión inviable para la mayoría de las poblaciones.

Hace tiempo que fue pacíficamente admitido que el reconocimiento formal de derechos en las leyes no es suficiente para garantizarlos. De ahí que, por ejemplo, el art. 9.2 de la Constitución establezca la obligación de los poderes públicos de "promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas" y de "remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud". Desgraciadamente la Constitución no contiene una solución semejante para hacer efectiva la autonomía local. No hubiera sido desdeñable un mandato constitucional expreso para establecer el mapa municipal que hiciera realidad el principio de autonomía local. A falta de ese mandato, y manteniéndose el mapa heredado del siglo pasado, la garantía de la autonomía municipal es problemática. El Tribunal Constitucional, máximo guardián de la Carta Magna, no puede enjuiciar el mapa municipal; su facultad se agota en examinar cada norma concreta y juzgar si es compatible con los principios constitucionales, pero no puede hacer un juicio sobre la situación de hecho heredada. Así, va declarando a las leyes vigentes individualmente concordes con la autonomía local; pero se le escapa el enjuiciar el sistema completo. Y el sistema es algo más que la simple suma de unos elementos.

Ahora que estamos en vísperas de unas nuevas elecciones municipales y forales, y próximos a iniciar una nueva legislatura, todos los grupos políticos deberían asumir el compromiso de abordar en ella, de verdad, las cuestiones intrínsecamente unidas del mapa municipal y de la autonomía local efectiva.