Mikel Armendáriz, Victor Aierdi, Iñaki Cabasés, José Luis Campo, Ginés Cervantes, Fermín Ciáurriz, Reyes Cortaire, Jokin Elarre, Miguel Izu, Manuel Ledesma, Javier Leoz, Iosu Ostériz, Ramón Peñagaricano, José Angel Pérez-Nievas, Pedro Romeo, Javier Sánchez Turrillas, Andoni Santamaría, José Luis Úriz, Patxi Zabaleta

Recientemente el Parlamento de Navarra ha aprobado la Ley Foral 27/2002, de 28 de octubre, reguladora de consultas populares de ámbito local. Esta norma regula el procedimiento para que los Ayuntamientos puedan consultar la opinión de los vecinos de una localidad sobre asuntos de competencia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para sus intereses. Como dice la propia ley, la consulta popular de ámbito local es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos.

Con motivo de la aprobación de esta ley se han producido algunas críticas sobre su contenido y oportunidad. Algunos han interpretado que la convocatoria de una consulta popular por solicitud de un 10 % de los vecinos constituye una injerencia en la autonomía municipal. Otros, que la celebración de dichas consultas supone un gasto innecesario porque para tomar decisiones ya están los Ayuntamientos y la mejor forma de consultar al pueblo es cada cuatro años cuando se celebran elecciones municipales. No faltan quienes identifican la propia institución de la consulta popular con alguna propuesta determinada para pedir la opinión de los ciudadanos sobre alguna cuestión muy específica y hasta con alguna de las alternativas concretas que en dicha consulta se pudieran plantear; el rechazo de ésta les lleva al rechazo genérico de toda consulta.

Creemos que las críticas formuladas contra dicha ley y contra la institución de las consultas populares no resultan fundadas. En primer lugar, no parece que la regulación legal de esas consultas locales pueda ser de ninguna manera contraria a la autonomía municipal. La autonomía municipal se ejerce siempre dentro de un marco delimitado por las leyes; pero además, hay que tener en cuenta que el último titular de dicha autonomía no es el Ayuntamiento, que es el elemento organizativo del municipio, sino los vecinos, su elemento humano. Que habitualmente la autonomía se ejerza a través de los órganos del Ayuntamiento, y principalmente del pleno, no debe ocultar el hecho de que lo hacen en cuanto representantes de las personas que residen en el municipio. No existe ninguna contradicción entre afirmar el principio de autonomía municipal y prever que, en ciertos casos, ésta sea ejercida directamente por los propios vecinos del municipio en vez de por el Ayuntamiento. Pero además resulta que la consulta popular no es vinculante, por lo que no resta la menor capacidad decisoria al propio Ayuntamiento.

Aunque la regulación puede quedar parcialmente lastrada por los límites que la legislación estatal impone a las consultas populares, límites que pueden interpretarse como una actitud de desconfianza y recelo ante esta institución jurídica por parte del legislador, la aprobación de la citada ley foral ha sido un paso positivo en cuanto a potenciar la participación directa de los ciudadanos en los asuntos públicos. En este sentido hay que valorar la decisión del Parlamento de Navarra de regular esta materia dentro del ámbito competencial que le corresponde. Entre los citados límites se halla el hecho de que la consulta nunca sea vinculante, y también que requiera una autorización previa por parte del Gobierno central.

En un sistema democrático deberíamos evitar las posturas de prevención o rechazo ante las consultas populares. No cabe duda de que en las sociedades complejas y masificadas que conocemos la democracia tiene que ser principalmente una democracia representativa, ejercida a través de representantes elegidos periódicamente. Tampoco parece discutible el importante papel que tienen los partidos políticos para canalizar la representación de los ciudadanos, hasta el punto de que nuestro moderno régimen político ha sido calificado como "Estado de partidos". Pero la participación en un sistema democrático no se debe agotar en la celebración de elecciones.

El informe sobre desarrollo humano de 2002 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), elaborado bajo la premisa de que la forma democrática de gobierno contribuye a un desarrollo económico y social equitativo, advierte de que entre los elementos clave para profundizar en la democracia se hallan, no solamente un sistema representativo con partidos políticos que funcionen correctamente, un sistema electoral que garantice elecciones libres y justas mediante sufragio universal y un régimen de separación de poderes, sino también "Una sociedad civil dinámica, capaz de supervisar al Gobierno y a los grupos de intereses, y de brindar alternativas para la participación política".

La búsqueda de nuevas formas de participación es un permanente desafío para la mejora constante de cualquier sistema democrático. Una democracia que no busque esa mejora corre el riesgo de atrofiarse y degradarse. Como dice el citado informe del PNUD, incluso en los países donde las instituciones democráticas están firmemente consolidadas los ciudadanos a veces se sienten impotentes porque no pueden influir en la política y se sienten sometidos a fuerzas sobre las cuales apenas tienen control. En 1999, el Estudio del Milenio de Gallup Internacional hizo una encuesta entre más de 50.000 personas en 60 países para preguntarles si su país estaba gobernado por la voluntad del pueblo. Menos de un tercio de las personas que respondieron dijeron que sí, y sólo una persona de cada diez dijo que su gobierno obedecía a la voluntad del pueblo.

Uno de los muchos mecanismos de participación de los ciudadanos que contribuye a la profundización en la democracia es recurrir a su consulta directa. En países de larguísima tradición democrática el recurso a la consulta popular está firmemente arraigado y complementa el papel de las instituciones representativas. Las elecciones no pueden resolverlo todo, ya que la agenda política es demasiado compleja y los electores no tienen más remedio que dar un mandato muy amplio, prácticamente un cheque en blanco, a sus representantes. Es muy fácil que la voluntad del electorado no coincida con la postura de sus representantes en algunos asuntos; y cuando éstos son de importancia capital conviene establecer un cauce para que los votantes lo puedan manifestar. Son conocidos los casos de Estados Unidos y Suiza, donde se hace abundante uso de la democracia directa. Aunque la constitución norteamericana no previó este mecanismo, las constituciones estatales han regulado generosamente las consultas de ámbito estatal y local que con mucha frecuencia se convocan coincidiendo con las elecciones. En muchos estados cualquier ley aprobada por el parlamento se puede someter a referéndum si lo pide un determinado número de electores (por ejemplo, en California el 5 % de los votantes en la última elección de gobernador, en Massachusetts 15.000 ciudadanos). En 26 estados los electores pueden pedir incluso la destitución de todos o algunos representantes públicos mediante referéndum antes de la finalización de su mandato si lo solicita un número de ciudadanos igual al 25 % de los votantes en la última convocatoria electoral.

En Suiza, cualquier ley puede ser sometida a referéndum si en los cien días siguientes a su aprobación parlamentaria lo solicitan 50.000 ciudadanos. Las constituciones de los cantones también prevén la consulta directa en muy diversos supuestos (por ejemplo, en Ginebra con la firma de 7.000 ciudadanos en los cuarenta días siguientes a la aprobación de una ley, u obligatoriamente para establecer nuevos impuestos). En Italia 500.000 ciudadanos o cinco gobiernos regionales pueden solicitar un referéndum para la abrogación de una ley una vez que ha sido aprobada, o para decidir sobre una reforma constitucional. En los últimos treinta años se han celebrado cincuenta consultas de este tipo. También la Constitución española de 1931, en su art. 66, acogió la posibilidad de abrogación popular de algunas leyes: "El pueblo podrá atraer a su decisión mediante «referéndum» las leyes votadas por las Cortes. Bastará, para ello, que lo solicite el 15 por 100 del Cuerpo electoral".

En el proceso de construcción europea el recurso a la consulta popular ha sido muy habitual. Desde 1972 se han producido treinta consultas en diversos países. De los actuales quince estados miembros de la Unión Europea, cinco han celebrado referéndum acerca de su incorporación: Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia. El Reino Unido celebró un referéndum sobre la permanencia; Noruega votó dos veces en contra de su integración, y Suiza también votó por quedar al margen. Varios países candidatos que aspiran a integrarse en el 2004 celebrarán próximamente consultas sobre esta cuestión. Otros países han sometido a referéndum la ratificación de modificaciones a los tratados comunitarios: Dinamarca, Francia, Irlanda. Suecia someterá pronto a consulta su integración en el euro. Actualmente hay un movimiento que propugna que la futura Constitución europea sea sometida a ratificación popular, y recuerda las palabras de Charles de Gaulle en los años 60: "Europa nacerá el día en que los diferentes pueblos decidan fundamentalmente unirse. No será suficiente que los miembros de los parlamentos lo ratifiquen. Se requerirán referendos populares, preferiblemente realizados en el mismo día en todos los países involucrados".

Por el contrario, el ordenamiento jurídico español es restrictivo en materia de democracia directa; sólo admite el referéndum consultivo, no vinculante, a iniciativa del Gobierno. En el ámbito de la Comunidad Foral de Navarra la consulta a los ciudadanos únicamente está prevista en la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución para una eventual incorporación a la Comunidad Autónoma del País Vasco. En el ámbito local su reciente regulación en Navarra hubiera sido más satisfactoria si no requiriese la previa autorización del Gobierno central y si pudiera llegar a ser vinculante. En el futuro sería deseable posibilitar un mayor uso de las consultas populares modificando su regulación para facilitarlo siempre dentro de las debidas garantías de celebración. Nuestro sistema democrático, como todos, es siempre mejorable, y no deberíamos descartar, en el momento oportuno, una futura reforma constitucional para admitir un repertorio mayor de posibilidades de consulta directa, a imagen de lo que sucede en otros países de nuestro entorno. Recordemos que una democracia es "el gobierno del pueblo, con el pueblo y para el pueblo", distinta de los regímenes autoritarios que postulan "todo para el pueblo, pero sin el pueblo". Una democracia no puede tener miedo a consultar al pueblo.