Una vez más, ésta provocada por la tregua de ETA, se habla de reformar la Constitución. Sería bueno que nos acostumbremos a hablar de reforma constitucional sin dramatismo y mucho menos suponiendo que su aparición en la agenda política viene impuesta por la decisión de unos individuos armados y encapuchados. La propia Constitución prevé su mecanismo de reforma; el Tratado de Maastricht ya motivó una mínima reforma constitucional (dos palabras). El texto constitucional escrito más antiguo, el de Estados Unidos, ha resistido desde 1787 a base de recibir 24 enmiendas; práctica preferible a la nuestra de sustituir unas constituciones por otras (ocho desde 1812, más las leyes franquistas).

Si hay una parte de necesaria reforma es el Título VIII de la Constitución de 1978, sobre organización territorial. Una buena parte ha perdido vigencia; muchos de sus artículos son auténticas disposiciones transitorias que ordenaban el tránsito de un Estado centralizado a otro autonómico. Una vez creadas todas las Comunidades Autónomas y aprobados sus estatutos, ya no resultan de aplicación. Los problemas de 1978 no son los de 1998; ya no se trata de construir el Estado de las autonomías. Hoy se deben resolver los problemas de convivencia y de funcionamiento que se producen en ese Estado. Entre ellos: si el Estado compuesto que es hoy España debe ser simétrico o, como reclaman algunos nacionalismos, asimétrico; y si cabe dentro de ese Estado el derecho a separarse (inexactamente se suele apelar al derecho de autodeterminación para aludir al derecho de secesión).

A mi entender, la respuesta a la primera cuestión es definir a España como Estado federal; un Estado compuesto por varias comunidades políticas diferenciadas, que disfrutan de sus propias instituciones de gobierno y de sus ordenamientos jurídicos. Discusiones metafísicas sobre si España es un Estado multinacional, una nación de naciones o un conjunto de pueblos las dejaría como entretenimiento de politólogos, filósofos y tertulianos en general.

La segunda cuestión la resolvería a través de reconocer el derecho de autodeterminación de todas las comunidades integrantes del Estado federal. ¿En qué consiste la autodeterminación? No sólo en la posibilidad de la independencia. En el ámbito interno, autodeterminación es el derecho de una comunidad humana a dotarse de la organización política que estime más conveniente; en el ámbito externo, decidir libremente si se asocia y de qué manera con otras comunidades; su núcleo duro es decidir si formar parte de un Estado o separarse del mismo (para formar Estado propio o integrarse en otro).

Una reforma constitucional debiera reconocer ambos contenidos de la autodeterminación. El primero no sería total novedad; la Constitución de 1978 ya recoge el derecho a la autonomía. En el Estado federal debiera ampliarse al derecho de los territorios federados a dotarse de su propia Constitución dentro del marco de la Constitución federal.

En cuanto al derecho de secesión, debe también recogerse, no para desintegrar el Estado, sino como mecanismo democrático que asegure la lealtad de los miembros de la federación, a través de la pertenencia voluntaria, y evite el chantaje permanente de ciertas opciones nacionalistas. La Constitución debe significar realmente un solidario pacto federal.

La cuestión clave: ¿quienes son los sujetos del derecho de autodeterminación? Pregunta con muchas soluciones posibles. No nos sirve aquí la respuesta del Derecho Internacional; solo reconoce la autodeterminación de territorios colonizados, pero no de partes de un Estado miembro de la ONU. Creo que de los diversos criterios que se podrían manejar hay que eliminar todos aquellos que se prestan a juicios subjetivos y a discusiones bizantinas. Es decir, no confiere ese derecho ni la lengua, ni la etnia, ni la religión, ni la historia, ni la decisión de otro sujeto externo (la ONU, la Unión Europea, otros estados), ni la promesa que hizo Yavé a Abraham. En mi opinión, sólo hay dos criterios mínimos poco objetables para tener la cualidad de sujeto del derecho de secesión: constituir una comunidad humana asentada en un territorio (sin territorio no cabe ejercicio de poder político) y tener capacidad para formar y expresar una voluntad común, es decir, contar con algún órgano representativo (será en la formación de esa voluntad donde influyan más o menos los factores históricos, étnicos, lingüísticos, etc.). Se trata únicamente de requisitos procedimentales que hacen posible una libre decisión (frente a los estados autoritarios o totalitarios, los estados democráticos no imponen un destino necesario a sus ciudadanos, sino que se limitan a regular normas de procedimiento para ordenar la convivencia).

Por tanto, en el Estado federal que propongo serán titulares del derecho de autodeterminación todas las comunidades organizadas políticamente (con territorio y órgano de representación). Me refiero tanto a las actuales Comunidades Autónomas, como a las provincias, los municipios, las islas, las comarcas, etc. No creo que haya unas comunidades tocadas por la gracia divina (o por la historia) que merezcan ser titulares del derecho y otras no. ¿Por qué sí Cataluña y no Murcia? ¿Por qué sí Galicia y no el Bierzo?

Se me puede oponer que reconocer el derecho de secesión a todos los municipios de España lleva directamente al caos. Ciertamente la afirmación que he hecho debe desarrollarse y el ejercicio de la autodeterminación ordenarse adecuadamente.

El derecho a separarse del Estado solo debiera reconocerse a las 17 Comunidades Autónomas. Ese derecho exigiría la aprobación inicial por parte de su parlamento, la ratificación mediante referendum por una mayoría suficiente, la negociación de las condiciones de separación con el Estado y su aprobación por ambas partes (es decir, lo que sin base explícita en su Constitución pero con mucho sentido común ha dicho recientemente el Tribunal Supremo de Canadá en referencia a Quebec). Este proceso y sus requisitos debiera quedar claramente regulado en la Constitución.

Pero creo que el derecho de secesión debe extenderse también a otras comunidades dentro del Estado. Debe reconocerse a las provincias el derecho a separarse de una Comunidad Autónoma y a integrarse en otra, o a constituirse en solitario como Comunidad Autónoma; este proceso hoy carece de regulación (salvo para Navarra) y debiera también recogerse en la Constitución. También los municipios, las islas, las comarcas y otras entidades territoriales deben tener el mismo derecho a separarse o integrarse en una provincia o una Comunidad Autónoma. Todos estos procesos deben ser recogidos en la Constitución con las debidas garantías.

Se me dirá: pero ¿dónde queda la soberanía? En el siglo XVII se teorizaba sobre la soberanía, no tener ninguna autoridad superior, a favor del Rey (que se liberaba así del Papa, del Emperador y del Parlamento). La revolución francesa la quiso reclamar para el pueblo, pero los nacionalismos subsiguientes (estatales o étnicos) atribuyeron la soberanía a un ente abstracto como es la nación, y se pudo sacrificar al individuo en nombre de la patria. La práctica, apoyada por el Derecho Internacional, ha hecho que la soberanía teóricamente nacional resida en los estados. Es hora de arrebatar la soberanía a la Nación o al Estado y exigirla para los ciudadanos. La soberanía de los ciudadanos exige que se les reconozcan sus derechos por sí mismos y no en cuanto formen parte de una nación o de un Estado.

Un Estado federal con el reconocimiento del derecho de autodeterminación en el sentido que propongo evitaría la inútil discusión sobre si la soberanía recae en España, en el País Vasco, en Navarra, en el Valle de Arán o en el cantón de Cartagena. No debe haber unos ciudadanos más iguales que otros en razón de su lengua materna o de la antigüedad de las instituciones de la tierra donde les ha tocado nacer. Solo los ciudadanos, cada uno de ellos, son titulares últimos del derecho de autodeterminación.